期刊介绍
期刊导读
后勤及财会工作对普通高校图书馆采购的影响探(4)
4.1 改变修法或呼吁的目标
图书馆界多年来,对于技术服务中的采购部分,其讨论大半集中于《政府采购法》的适应问题。当采购效率不高的情形出现时,其呼吁多半是认为《政府采购法》限制了小额或快速采购的实施,或是呼吁应将采购的限制放宽或另行立法。此类呼吁仅是表层的看法,因为《政府采购法》已经有了小额采购的条文,只是图书馆采购无法从中获益而已;而且《政府采购法》为原则规范的法律,另行为特定行业(如图书馆)立法,没有立法的意义与效益。图书馆界的学者或从业人员,应将未来修改制度或呼吁的重点,由《政府采购法》的层面,转移到后勤制度与财会制度上。
4.2 后勤作业准则及法令解释要一致
目前各个政府相关部门都可以对图书馆采购表示意见,有时彼此之间的意见还有不一致的情形出现,甚至不愿提供意见、不愿为各校的作法背书。各政府部门在检查或评估普通高校的采购作业时,是否应先有一致的标准?图书馆界是否应推动制定针对高校图书馆采购的审计和后勤制度、业务流程的标准作业准则?否则放任各色不同人士对采购作业发表意见,且年年不同,图书采购效率将永无提高之日。笔者建议,未来应呼吁政府主管部门以《政府采购法》为依据,建立普通高校的图书采购后勤作业准则,供全国普通高校使用,并作为政府部门检查评估普通高校的标准,以杜绝图书采购法规诠释政出多门、无所适从的现象。
4.3 加强对图书馆员后勤与财会知识的教育培训
图书馆员在采购工作的知识上,一直都将焦点集中于两个方面,①集中于采购作业的图书馆内部工作流程上;②集中于馆藏发展的概念和政策上。对于与采购工作息息相关的财会与后勤知识,则完全一片空白,以致有些图书馆员即使担任采购馆员多年,仍有许多错误的观念,例如:许多馆员不知道采购的权限其实是掌握在后勤单位,都习惯以“我们打算这一批书给某公司做”互相讨论,毕竟这只是后勤单位给予图书馆的方便而已,图书馆在制度上无权决定由那一家厂商承揽采购,即使这家公司有多专业、与图书馆合作多么良好、交书多么快速,都不能作为图书馆要求指定厂商的理由。图书馆界如欲使每一个馆员都能洞悉后勤与财会审计制度的运作,并作为将来据理力争,甚至汇聚舆论修改制度的基础,那么就有必要对馆员加强后勤与财会审计知识的教育培训。
4.4 将馆藏品质与采购效率列入政府拨款参考条件
我国的普通高校,之所以在图书馆采购上不愿采取积极、快速的方式,主要原因除了害怕政府财政专项款遭到删减之外,教育主管机关对高校的监督制度中,缺少鞭策提升图书馆服务品质的机制也是原因。教育部2004年出台的《普通高等学校基本办学条件指标合格标准》关于图书馆藏方面有两项指标“生均图书”和“生均年进书量”的明确规定。针对高校图书馆的评估检查基本上是依据该规定进行,大多只关注馆藏数量,较多提到的是藏书量和期刊种类的增长,对于图书馆的其他工作成效评估,通常只有评估专家提出个人意见,缺少系统性的评估准则[6]。一般来说,图书馆的馆藏评估,包含了以读者为中心的评估、以馆藏为中心的评估以及对馆藏能否支持特定主题的教学研究的评估。只有将馆藏品质评估的结果和对高校的奖惩机制相结合,方能使普通高校的管理阶层了解图书馆的采购不是只有“用最少的钱买最多的书”而已,才会认识到图书采购的目的应由“省钱”转变为“符合读者的需求”。除了将图书馆藏书的品质评估纳入评估范围,如能将采购效率不高的状况也列入减扣财政专项拨款的条件之一,将会迫使高校采取更效率更高的方式完成采购。
图书馆一向都十分重视各种资料的馆藏发展工作,因为馆藏是图书馆的根本,没有良好的馆藏,就不能给读者提供良好的阅读资源。值得注意的是,目前所见文献,多数将讨论重点集中于馆藏发展的观念与程序,对于真正执行馆藏发展政策的手段层面和法制层面问题,较少涉及。目前人们对《政府采购法》的讨论较多,图书馆界一般均认为《政府采购法》对图书馆的采购有所妨碍,但真实情况是怎样的呢?笔者认为,《政府采购法》其实已经给予图书馆馆藏资源采购较大弹性,真正造成图书馆采购不能高效进行的症结,出在后勤制度和财会制度的僵化,而非《政府采购法》之过。《政府采购法》只是一套规定采购方式的原则而已,图书馆人员较少认识到后勤和财会工作可能对图书馆采购管理造成很大的影响。如果没有后勤和财会规范作为进行采购工作的依据,采购就无法顺利完成。无论图书馆的馆藏发展政策制定的多么完善,仍需依赖后勤人员根据各种规章制度办理采购、保管等工作,也需要财会人员根据相关制度进行经费列支、稽核、查核巡视等工作,这些工作表面上似乎与图书馆专业无关,但却会影响图书馆采购工作的进行。普通高校是我国高等院校的主体,所就读的学生占了全国大学生的70%左右。普通高校的图书馆馆藏资源采购,除了要执行学校的后勤与财会制度之外,还要遵守政府各种相关规定,所以普通高校的图书馆馆藏资源采购和审计成为相当复杂的工作。此外,由于普通高校的规模都不是很大,经费不够充裕,图书馆的馆藏资源采购,既要节约经费,又要遵守各种规定和要求,如何应对,有效地进行馆藏资源的采购管理,是一个值得深入思考的问题。有鉴于后勤、审计等工作对普通高校图书馆馆藏资源采购管理影响之大,加之国内涉及此问题的文献有限,本文拟由后勤采购制度及审计的角度,探讨目前我国普通高校图书馆馆藏资源采购管理方面的问题,并提出相关建议,作为规避弊端、提升采购效率的参考。本文首先提出普通高校图书馆馆藏资源采购工作的影响层面观点,并简要介绍在目前环境下,可能影响图书馆馆藏资源采购的采购方式和财会规范;其次由后勤制度与审计工作的角度,说明为何后勤工作和财会工作会影响图书馆的采购管理,并探讨后勤和财会工作可能对图书馆采购造成的困扰;最后提出结论与建议,作为改进图书馆馆藏资源采购工作的参考。1采购涉及因素/方式选择/财会规范1.1 采购涉及因素长期以来,有关高校图书馆采购或馆藏发展的书籍中,对于“采购流程”的探讨,其观点基本上是图书馆导向、以图书馆为中心的观点,较少考虑图书馆以外的因素,忽略了图书馆是学校的一份子,需遵守学校的行政和财会规范。笔者认为,图书馆的采购,乃是图书馆和学校其他单位环环相扣的互动结果,不可仅站在图书馆的角度去考虑,必须将影响图书馆采购的学校其他层面及政府法律层面因素纳入。以高校图书馆而言,图书馆馆藏的发展会受到课程设置、教师的研究兴趣、各院系(所)的需要等各方面的影响[1],但馆藏采购达成的手段,却是会受到上述因素以外的其他外力的影响,尤其是普通高校图书馆,由于自身规模不大、经费不足,当政府财政专项补助和社会对高等教育的资助减少时,图书馆也会受到波及,此点在高等院校数量快速增长以致各校资源都被稀释的我国尤为明显。各校的后勤部门及财务部门,在办理图书馆的采购事务时,为了节省经费,会力求以最省钱、最不会浪费资源的态度办理,而不是以快速和立即满足读者需求为出发点。除此之外,高校办学,需遵守执行严格的会计制度和审计工作规范,如果因应不当,学校权益随即受损,因此,对普通高校而言,图书馆在采购工作上受到很大的“行为正确”压力。这些都是影响图书馆采购工作的外力因素。由此可见,高校图书馆的采购是一门牵涉高校经费运用的全面性问题,不可仅站在图书馆采购部门的单一观点来考虑。笔者认为,图书馆采购涉及的层面应分为三个层次,各层次又受其上层因素的影响。最内层的是图书馆自己的采购、工作流程和观念,第二层为图书馆所在高校的制度,第三层则是政府的法令及有关单位的解释和政策。其关系如图1所示。图1高校图书馆采购的影响层面在高等院校中,图书馆可能是最耗费成本的部门之一。但大多数馆员对于图书馆经费和各种成本在学校开支中占有的比例没有清楚的概念[2],以致对于图书馆采购工作的认识仅局限于图书馆采购流程。事实上,一个负责任的图书馆员,对与图书馆有关“钱”方面的事务要勇于讨论,对图书馆采购所涉及的各个层面因素要有清楚的认识,并用全面性的角度来思考改善采购效率的方 采购方式选择诚如 Evens 所指出的,图书馆采购速度是决定读者需求是否能被满足以及满意度高低的最重要因素,过于冗长的采购时间会严重影响图书馆的形象[3]。但图书馆不是独立单位,即使有采购求快的压力,仍需遵守学校的规定,必需由学校后勤部门办理采购事宜,图书馆仅是使用单位而已。根据有关规定,除一定金额以下的采购可授权图书馆自行办理之外,图书馆采购均需由后勤部门依据现有制度及法令办理,这多少会影响图书馆的采购效率。目前图书馆采购常用的采购方式有以下几种:公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价,以及国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。同时明确规定:公开招标应作为政府采购的主要采购方式。就高校图书馆采购来说,应根据具体情况选择不同的采购方式[4,5]: ①公开招标或邀请招标,适用于批量采购或视听资料的采购; ②单一来源采购,适用于零星采购或国内报纸、购权版期刊、电子图书、数据库的采购; ③邀请招标或竞争性谈判,适用于港台版图书、外文原版图书、进口原版报刊、国内期刊、数据?财会制度规范教育部2015年出台了《普通高等学校图书馆规程》,对高等学校图书馆经费的管理使用做出了明确规定。高校图书馆采购除了需由后勤部门根据使用需求选择适合方式办理之外,在经费列支、审核采购计划、验收、核拨款项乃至于稽核审计等工作上,除了必须执行这些规定,还需要财会审计部门的配合,如果财会部门不给予支持配合,图书馆的采购申请就无法实现。由于大多数高校的财会部门与图书馆采购人员没有直接的对口接洽,加上财会部门一般不会刻意刁难图书馆的采购,因此,许多图书馆员并不知道所谓“图书馆经费”并不是图书馆的钱,图书馆经费仍是学校的钱,图书馆只是执行单位而已;整个学校各个部门的经费支出都是由财会部门负责控制,而且都必须统一使用一套财会财务规范,图书馆并不是法令规章上的特殊实体,没有特殊的财务权力。学校财务会计规范,规范的是学校内部人员负责授权经费的支付、在支出经费的过程中必需遵守的程序等。此外,为了确保经费支出发挥最大效益,学校必须有自己的审计制度,如果审计结果不佳,学校将会受到程度不等的惩处。高校常见的审计有两?内部审计。 内部审计由高校的财会人员负责,依校内的审计制度进行内控,如果内控出现漏洞,被外界察觉或被认为制度不够完善,学校会被纠正或被要求改进。通常内部审计的关注重点是校内各单位是否严格依照财会规范进行?外部审计。 通常高校会委托校外的会计师事务所或合格会计师,在每个会计年度结束后对校内的经费支出进行审计。此外,政府的审计部门有时也会派人到校审查学校的财会制度。一般来说,外部审计的重点主要放在学校的财会部门工作上,其他部门如有被调查的必要,才会一并列入审计对象。2影响图书馆采购效率的因素图书馆的采购需求,须经由后勤部门人员会同财会部门人员依照图书馆的采购方案,依据前述与图书馆采购有关的各项采购制度与财会规范,选择合适的方式进行,才能使图书馆的采购方案得以顺利实施。虽然制度层面有许多管道可供采用,但在执行层面仍有许多因素制约着到高校图书馆的采购效率,而有许多因素又是普通高校所独有的。在普通高校的环境中,后勤工作和财会工作会在图书馆的采购工作中产生影响,主要原因有以下几方 采购程序认定权限问题图书馆在学校的采购程序中,属于“使用单位”,只能提出规格、数量、功能上的需求,并依此进行验收,真正执行采购工作的是“承办单位”,也就是后勤处;在采购上,图书馆虽可提出标的物的需求,但是并案采购,还是分案采购,用何种方式进行采购,则是后勤部门的权限。因此后勤部门的专职采购人员是否能真正了解图书采购的特性、是否能以最佳的方式为图书馆办?资产管理方式的问题图书或期刊由于都是有形有体的具体财物,因此依据资产的管理办法和现行的保管制度,图书确实应以财产编列。但是由于图书是依据索书号排架管理,并不是以资产登录方式管理,因此图书一旦上架,要大批更动资产标示或盘点都将是浩大的工程。加上高校的经费大多来自政府拨款,凡以政府拨款购置的图书,均需在资产管?经费使用检查的影响政府为了有效督导各校是否能有效利用政府拨款,通常会派员定期或不定期检查各校的经费运用和采购程序是否符合规定。这种检查,多半都有其他高校财会专家或审计专家随行,他们可能针对学校的采购工作提出意见,甚至随机抽查财物是否得到妥善保存。这些检查专家各自对采购制度提出各种意见,很大程度上会危害图书采购的弹性。由于各个政府部 法规解释来源的影响图书的采购由于具有许多特性,例如“量少样多”、劳务(编目与提供阅选书单)与财物(书籍本身)二种采购合一、以及真正的需求定义掌握于院系教师手中而不是图书馆馆员之手,因此在采购法层面,应如何采购、是否可以分别采购,均需要有一个一致的法规解释,供采购人员参考。但目前却没有一个统一的法规解释,如果图书馆对采购作业有疑问,虽可询问政府采购招标部门,但多半不会得到 财会工作程序的影响图书馆提出采购需求,除了由后勤部门办理采购之外,尚需由财会部门进行审核、审标、动支核拨等工作。而认定采购程序是否合法、应用何种经费来源支付图书采购的开销,这些都是财会部门的权责,图书馆无权过问,但采购的效率却会受到财会工作认定的很大影响,如果财会人员从严认定图书采购的属性与一般财物无异、或是在不违法的前提下任意变更图书采购的经费来源,图书馆的采购将会变得非常缓慢而烦杂。3图书馆采购存在的问题由上述内容,可以看出在目前环境下,高校图书馆的采购工作不只是图书馆一个部门的问题,还会受到其他许多因素的干扰。而目 采购目标本末倒置图书期刊都是有真实形体、可使用多年的财物,因此后勤部门的人员为了“安全”起见,多半会以办理一般物品的角度看待图书采购,用最保守、最不易引起争议的方式办理采购,以避免政府检查时被认为是刻意规避法规而遭受处罚。因此图书采购的目的不再是为了快速而有效的满足师生的阅读需求,而是为了检查“安全”,形成本 法规解释及意见互相冲突目前各院校在采购法令或程序上如果遭遇问题,并没有一个权威的解释。政府各相关部门,都有机会对学校的采购方式提出意见。例如《政府采购法》中允许小额分批采购,但有的学校图书馆根据《政府采购法》分批采购,却又在审计时被政府部门认为不当。显然在管理背景和会计背景的巡查专家眼中,如何快速将教师需要的图书采购入馆并不重要,如此一来等于剥夺了图书馆分批采购的权利。由于巡查专家的意见经整理后会送往政府教育主管部门备案,而教育主管部门的意见对学校的发展至关重要,学校后勤部门基于学校的整体利益,将不会接受图书馆有关小额采购重要性的意见,使得图书馆的采购无法朝向更弹性化的方 特殊条件采购难以支付高校图书馆主要任务,在于满足师生的研究、教学与学习的需求,因此真正的需求是来自于学校师生,而不是图书馆。许多教师喜好至书店现场亲自翻阅选书;有的师生则较偏向到书展会场接受推荐选书,但这种选书方式易引起特定商家的争议;有些教师喜欢在国外开会或参访时顺便买书。这些买书方式在普通高校,几乎很难用财政拨款支付,且核销也是头痛的问题。至于学术性过期期刊的采购,由于采购期较长,可能跨两个以上会计年度,加上到货难以保证,致使部分高校图书馆不敢以政府财政拨款采购。此外,有些绝版书、罕见书有时需上国外网站访求,用线上购书的方式购入。但在目前严格的采购规范下,欲进行此类线上购书是行不通的。为避免引起质疑,普通高校一般不会用政府财政拨款进行此种方式 财会作业与资产管理影响采购效率目前我国高校的财产管理制度要求学校定期盘点资产,图书由于列入资产,也有一定的使用年限,使得在管理、淘汰上十分烦琐。加上政府财政专项所购置的图书又需有特别的标示,如果财会部门修改了一批图书的购置经费来源,该批图书就必须在标示上重新修改,造成已采购进馆的图书延后上架;如果该批图书已经上架,图书馆员就必须把该批图书逐本从书架上找出来加盖购置标示,是费时费力的浩大工程;如果是正在委外编目的图书,在采购验收上又多了一道查看代理商是否加盖政府财政专项财产标示的手续。4结论与建议图书馆的采购工作千头万绪,尤其在普通高校,人力与经费紧张,加之采购工作较重点高校容更易受到管理阶层的干涉,使得普通高校的图书馆采购管理问题更为复杂。高校图书馆一度不适应《政府采购法》的实施,动辄将采购效率低下归咎于《政府采购法》。殊不知由于将采购权独立出来,《政府采购法》其实避免了图书馆员不致陷入采购作业时与商家打交道的复杂生态中,摆脱图利他人的嫌疑;而且我国的《政府采购法》,已经有适合图书馆的采购条文,主要是财会和后勤制度影响了图书采购的效率,而不是采购法本身。普通高校图书馆如欲提升图书馆采购效率,应力求完善后勤及财会审计制度,循此角度与政府主管部 改变修法或呼吁的目标图书馆界多年来,对于技术服务中的采购部分,其讨论大半集中于《政府采购法》的适应问题。当采购效率不高的情形出现时,其呼吁多半是认为《政府采购法》限制了小额或快速采购的实施,或是呼吁应将采购的限制放宽或另行立法。此类呼吁仅是表层的看法,因为《政府采购法》已经有了小额采购的条文,只是图书馆采购无法从中获益而已;而且《政府采购法》为原则规范的法律,另行为特定行业(如图书馆)立法,没有立法的意义与效益。图书馆界的学者或从业人员,应将未来修改制度或呼吁的重点,由《政府采购法》的层面,转移到 后勤作业准则及法令解释要一致目前各个政府相关部门都可以对图书馆采购表示意见,有时彼此之间的意见还有不一致的情形出现,甚至不愿提供意见、不愿为各校的作法背书。各政府部门在检查或评估普通高校的采购作业时,是否应先有一致的标准?图书馆界是否应推动制定针对高校图书馆采购的审计和后勤制度、业务流程的标准作业准则?否则放任各色不同人士对采购作业发表意见,且年年不同,图书采购效率将永无提高之日。笔者建议,未来应呼吁政府主管部门以《政府采购法》为依据,建立普通高校的图书采购后勤作业准则,供全国普通高校使用,并作为政府部门检查评估普通高校的标准,以杜?加强对图书馆员后勤与财会知识的教育培训图书馆员在采购工作的知识上,一直都将焦点集中于两个方面,①集中于采购作业的图书馆内部工作流程上;②集中于馆藏发展的概念和政策上。对于与采购工作息息相关的财会与后勤知识,则完全一片空白,以致有些图书馆员即使担任采购馆员多年,仍有许多错误的观念,例如:许多馆员不知道采购的权限其实是掌握在后勤单位,都习惯以“我们打算这一批书给某公司做”互相讨论,毕竟这只是后勤单位给予图书馆的方便而已,图书馆在制度上无权决定由那一家厂商承揽采购,即使这家公司有多专业、与图书馆合作多么良好、交书多么快速,都不能作为图书馆要求指定厂商的理由。图书馆界如欲使每一个馆员都能洞悉后勤与财会审计制度的运作,并作为将来据理力争,甚至汇聚舆论修改制度的基础,那么就有必要对馆员加强后勤与财会审计知识的?将馆藏品质与采购效率列入政府拨款参考条件我国的普通高校,之所以在图书馆采购上不愿采取积极、快速的方式,主要原因除了害怕政府财政专项款遭到删减之外,教育主管机关对高校的监督制度中,缺少鞭策提升图书馆服务品质的机制也是原因。教育部2004年出台的《普通高等学校基本办学条件指标合格标准》关于图书馆藏方面有两项指标“生均图书”和“生均年进书量”的明确规定。针对高校图书馆的评估检查基本上是依据该规定进行,大多只关注馆藏数量,较多提到的是藏书量和期刊种类的增长,对于图书馆的其他工作成效评估,通常只有评估专家提出个人意见,缺少系统性的评估准则[6]。一般来说,图书馆的馆藏评估,包含了以读者为中心的评估、以馆藏为中心的评估以及对馆藏能否支持特定主题的教学研究的评估。只有将馆藏品质评估的结果和对高校的奖惩机制相结合,方能使普通高校的管理阶层了解图书馆的采购不是只有“用最少的钱买最多的书”而已,才会认识到图书采购的目的应由“省钱”转变为“符合读者的需求”。除了将图书馆藏书的品质评估纳入评估范围,如能将采购效率不高的状况也列入减扣财政专项拨款的条件之一,将会迫使高校采取更效率更高的方式完成采购。[参考文献][1] 齐文阁. 面向学科方向的图书馆文献资源建设研究[D].长春:东北师范大学,2007.[2] 邓国勇. 浅谈网络环境下对高校图书馆馆员专业素养的要求[J]. 农业图书情报学刊,2013, 25(6):193~194.[3] Gorman Edward Evens. Developing Library and Information Center Collections[M].Littleton: Libraries Unlimited,1987.[4] 吴锦荣. 图书馆文献政府采购方式研究[J]. 现代情报,2009,29(1):115~118.[5] 陈碧. 试论文献资源采购合同的若干问题[J]. 图书馆学刊,2010,(3):80~82.[6] 严丹. 高校图书馆文献资源建设的评估指标及对策探讨[J]. 图书馆建设,2014,(12):34~38.
文章来源:《财会学习》 网址: http://www.chxxzz.cn/qikandaodu/2020/0723/398.html
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